治安调解的适用参考
第一百七十八条[治安调解的适用范围]
对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理:
(一)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的;
(二)行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的;
(三)其他适用调解处理更易化解矛盾的。
对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。
对情节轻微、事实清楚、因果关系明确，不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件，可以当场调解，并制作调解协议书。当事人基本情况、主要违法事实和协议内容在现场录音录像中明确记录的，不再制作调解协议书。
【条旨】
本条是关于治安调解适用范围的规定。
【条文释义】
《修改决定》在本条第3款中增加了“当事人基本情况、主要违法事实和协议内容在现场录音录像中明确记录的，不再制作调解协议书”的规定。
本条第1款是关于公安机关可以调解处理的治安案件适用范围的规定。
在我国，调解大致分为人民调解、司法调解、行政调解和仲裁调解等。公安机关对因民间纠纷引起的治安案件的调解，一般称为治安调解，属于行政调解。治安调解是公安机关化解矛盾、解决纠纷、增进社会和谐、密切警民关系的优良传统和做法。实践证明，调解可以从根本上解决一些由于主观因素引起的纠纷而导致的治安问题。从调解人手，通过耐心疏通引导，缓和双方当事人的对立情绪，有利于妥善而有效地平息纠纷，增进社会和谐。
适用治安调解是有条件的，并不是所有的治安案件都可以适用治安调解。本款根据《治安管理处罚法》第9条“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理"的规定，对适用治安调解处理的案件范围和条件作了明确规定:
1.从适用范围看，必须是因民间纠纷引起的打架斗股、损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为。根据《公安机关治安调解工作规范》的规定，民间纠纷，是指公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的各种权益纷争，如因家庭、邻里、婚姻、继承、扶养、财产等一般民间关系引起的各种权益的争执，是引发违反治安管理行为的原因。对不是因民间纠纷引起的违反治安管理行为，如结伙斗殴、寻衅滋事等行为，不适用治安调解。本条第1款第1项、第2项对民间纠纷作了更加细化的界定：一是亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；二是行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的。违反治安管理行为，是指法律、法规、规章规定的构成违反治安管理的行为。不构成违反治安管理行为的案件，不属于治安案件，自然也不适用本章的规定。对构成犯罪的案件，则应当按照刑事案件程序办理。对符合《刑事诉讼法》第288条规定的刑事和解适用范围的案件，被害人自愿和解，达成和解协议的，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第336条的规定，公安机关应当主持制作和解协议书。对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。
2.从适用案件种类看，应当包括殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等治安案件。处罚不是目的，而是一一种手段，其目的是维护社会治安，增进社会和谐。在实践中，公安机关要充分发挥治安调解在化解矛盾、解决纠纷、增进社会和谐方面的重要作用。对因民间纠纷引起的一些违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意调解的，公安机关要尽量调解。治安调解处理的根本目的是化解矛盾、解决纠纷、增进社会和谐，预防和减少违法犯罪行为的发生。因此，本条第1款第3项将“其他适用调解处理更易化解矛盾的"治安案件纳入了可以适用治安调解的范围，这就要求公安机关从实际出发，并根据双方当事人之间的关系、发生违反治安管理行为的前因后果、双方当事人的态度等方面进行综合判断。
3.必须是“情节较轻”的治安案件。情节较轻，是指违反治安管理行为的性质较轻、手段不恶劣、后果不严重、社会危害性比较小。如果违反治安管理行为不是情节较轻，甚至属于法律明确规定应当从重处罚的，如具有《治安管理处罚法》第20条规定的从重处罚情形的，则不宜进行治安调解。对违反治安管理情节较重的行为，如作调解处理，既不足以惩戒违法行为人，也不足以教育警示其他公民。
4.从案件当事人角度看，适用治安调解的案件必须是双方当事人自愿调解的案件。双方当事人愿意调解是治安调解的基础。如果双方当事人或其中一方当事人不愿意调解，公安机关则不宜调解，即使调解，双方也不会达成协议。当然，有些案件当事人处于事发后的激愤之中，可能不同意调解，但经过公安机关做工作，当事人最终同意调解的，也可以调解处理。但是，公安机关不可以强制调解，绝不能采取恐吓、利诱、威胁及其他强迫当事人接受调解的方式和措施。
5.从公安机关角度看，应当是公安机关认为可以调解的。本条规定公安机关“可以”调解处理，而不是“应当”或者“必须”调解处理。“调解”和“处罚”的选择要从实际出发，具体问题具体分析，以能够达到教育双方当事人、消除矛盾，不再继续违反治安管理为目的。
本条第2款是关于不构成违反治安管理行为的民间纠纷的处理规定。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，按照《治安管理处罚法》第9条的规定，不属于治安调解范畴的，公安机关应当告知纠纷双方当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。
本条第3款是关于当场制作调解协议书的规定。根据本款规定，对同时具有下列情形的，可以当场调解，并当场制作调解协议书：一是符合治安调解的适用条件，即本条第1款规定的治安调解的适用条件；二是违反治安管理行为情节轻微、事实清楚、因果关系明确；三是违反治安管理行为不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付没有争议；四是双方当事人同意当场调解，并对调解协议予以当场履行的。
《修改决定》增加不再制作调解协议书的情形，主要是考虑随着执法记录仪等现场录音录像设备的广泛使用，民警处警时在很多情况下已经将当事人的情况、违法行为的基本情况以及双方达成的协议内容等情况如实记录下来，已经起到了固定证据的作用，况且此类案件本身比较轻微、事实清楚，为简化案件办理，减轻基层民警的工作量，不再要求制作调解协议书。
【实务问题】
1.《治安管理处罚法》第9条规定的治安调解的适用范国中的“等”作等外解释是否合适?
根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第4条“关于法律规范具体应用解释问题”中有关“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释；有专业上的特殊含义的，该含义优先；语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其含义。法律
规范在列举其适用的典型事项后，又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项”的规定，本条对《治安管理处罚法》第9条“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为"中的“等”作了等外解释。也就是说，适用治安调解的治安案件，不仅包括《治安管理处罚法》第9条明确规定的“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物”的治安案件，还包括因民间纠纷引起的故意伤害、侮辱、诽谤、诬告、陷害、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理、情节轻微的案件。
2.治安调解与司法调解有什么区别?
司法调解，是指民事诉讼中，在人民法院审判人员的主持下，由双方当事人自愿协商，达成协议，解决民事纠纷的活动。治安调解与司法调解的区别主要有：一是调解的适用范围不同。司法调解的适用范围是各种民事纠纷；治安调解的适用范围则是因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁他人财物等违反治安管理，情节较轻的行为。二是适用的法律依据不同。司法调解适用《民事诉讼法》等民事法律规范，治安调解的法律依据是《治安管理处罚法》。三是调解主持人不同。司法调解由人民法院的审判人员主持，治安调解则由公安机关的人民警察主持。四是法律效力不同。司法调解是民事诉讼的一种结案方式，具有强制执行力。如果当事人一方不履行调解协议的，另一方有权申请人民法院强制执行。而治安调解达成的协议则不具有强制执行力，法律没有强制当事人达成协议后必须履行。如果当事人一方不履行的，另一方应当向人民法院就相关争议提起民事诉讼，不能申请人民法院强制执行。
3.治安调解与人民调解有什么区别?
人民调解，是指人民调解员在基层人民政府和基层人民法院的指导下，以国家法律、法规和社会公德为依据，以说服教育的方法，促使双方当事人达成协议，解决民间矛盾纠纷的活动。治安调解与人民调解的区别主要有：一是调解的适用范围不同。人民调解的适用非常广泛，包括发生在群众之间的各种矛盾纠纷，包括当事人告诉才处理的轻微犯罪行为，只要当事人未向司法机关告诉，而要求人民调解员调解的，都可以纳入人民调解的范畴。治安调解权适用于因民间纠纷引起的打架斗殴、故意损毁他人财物、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等情节轻微的治安案件。二是调解主持人不同。人民调解的主持人是人民调解委员会的调解员，由群众推选产生。治安调解的主持人是公安机关的人民警察。当然，为了增强调解效果，治安调解时人民警察可以邀请当事人居住地的村委会、居委会的人员或者双方当事人都熟悉且信赖的人员参加，帮助调解，但不能担任治安调解的主持人。三是调解协议是否可以申请人民法院确认不同。人民调解协议可以自生效之日起30日内由双方共同向人民法院申请司法确认，治安调解目前没有申请人民法院确认的程序。此外，《修改决定》增加了对人民调解认可的规定，在《程序规定》第186条规定了当事人申请人民调解达成协议并履行后，双方当事人申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚。
第十章治安调解
4.治安调解的办案程序是什么?
《公安机关治安调解工作规范》规定，治安调解应当依法进行调查询问，收集证据，在查明事实的基础上实施。为了最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，治安调解应当按照以下程序进行：一是调查取证。在调解前，要对案件情况进行细致的调查取证，以取得证据，查清案件事实，分清责任。事实清楚、证据确实充分是有效进行治安调解处理的前提和基础，分清责任是解决矛盾纠纷、达成调解协议的关键。二是向双方当事人了解情况。询问双方当事人的基本情况和案件发生的时间、地点、经过、原因、情节、结果等情况。三是对双方当事人进行批评教育，进行法律宣传。明确告知双方当事人法律规定的治安调解的内容、达成调解协议的法律后果、依法履行调解协议及调解未达成协议、不履行调解协议的法律后果等。四是询问双方当事人对案件处理的态度和意见。五是以事实为根据，以法律为准绳，说服当事人自愿达成调解协议。六是在公安机关主持下制作调解协议书。
第一百七十九条[不适用治安调解的情形]
具有下列情形之一的，不适用调解处理：
(一)雇凶伤害他人的；
(二)结伙斗殴或者其他寻衅滋事的；
(三)多次实施违反治安管理行为的；
(四)当事人明确表示不愿意调解处理的；
(五)当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的；
(六)调解过程中，违法嫌疑人逃跑的；
(七)其他不宜调解处理的。
【条旨】
本条是关于不适用治安调解的情形的规定。
【条文释义】
根据《治安管理处罚法》第9条的规定，只有对“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的”，公安机关可以调解处理。因此，对那些因民间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较重的，公安机关则不宜适用调解处理。同时，对治安案件的当事人适用治安调解，主要是为了更好地化解矛盾，促进社会稳定。违反治安管理行为人在调解中首先应当能够真诚悔过，因此，本条将“当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的"和“调解过程中，违法嫌疑人逃跑的"明确为不适用治安调解的情形。
1.雇凶伤害他人的。所谓雇凶伤害他人，是指雇用第三者实施伤害他人的行为。这一行为的特征表明了行为人的主观恶性程度大，因此，为保护公民的合法权益，维护法律的严肃性，本条规定此种行为不宜适用调解处理，应当依法处罚。
2.结伙斗殴或者其他寻衅滋事的。结伙斗殴，是指为报复他人、争夺势力范围、称霸一方或者其他不正当目的，纠集他人结成团伙相互殴斗，破坏社会公共秩序的行为。根据《公安机关执行中华人民共和国治安管理处罚法有关问题的解释(二))第8条的规定，“结伙”是指两人(含两人)以上。结伙斗殴行为不仅可能会造成双方多人受伤，而且往往造成社会公共秩序混乱，是一种严重危害社会公共秩序的违法行为。所谓寻衅滋事，是指行为人无事生非，起哄闹事，殴打伤害无辜，任意损毁、占用公私财物、肆意挑衅，横行霸道，破坏公共秩序的行为(包括结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物等行为)。结伙斗殴或者其他寻衅滋事属于传统意义上的流氓行为，虽然也包括殴打他人、损毁公私财物等行为，但是结伙斗殴或者其他寻衅滋事行为的情节、性质、行为人的主观恶性，社会危害性都比因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁公私财物行为严重。因此，本条规定，对结伙斗殴或者其他寻衅滋事的治安案件，不适用调解处理。
3.多次实施违反治安管理行为的。调解，一方面是为及时化解矛盾、解决纠纷，节约行政成本，防止矛盾、纠纷激化，增进社会和谐；另一方面也是教育、感化行为人的一种手段，促使其改过自新，不再实施违法行为。但是，如果行为人不思悔改，多次实施违反治安管理行为的，则不适用调解处理。
4.当事人明确表示不愿意调解处理的。调解是在第三人的主持和疏导下，促使双方当事人交换意见、互谅互让达成和解，解决矛盾纠纷的方法。双方当事人愿意调解是治安调解的基础。如果双方当事人或其中一方当事人明确表示不愿意调解，则公安机关不宜调解处理，不能强迫当事人接受公安机关的调解处理，不能滥用调解，更不能通过调解办理“关系案”“人情案"，侵犯当事人的合法权益。
5.当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的。调解达成协议并履行的法律后果是对违反治安管理行为人的违法行为不再予以治安管理处罚，其目的是更好地化解矛盾，因此，对适用调解的违反治安管理行为人应当能够真诚悔过，取得被侵害人的谅解。如果在调解过程中，当事人不知悔过，再次挑起事端，制造新矛盾，对对方实施违反治安管理行为的，公安机关则应当终止调解，依法予以治安管理处罚。
6.调解过程中，违法嫌疑人逃跑的。本项规定的目的是更好地保护被侵害人的合法权益，防止违法嫌疑人借调解之机逃避处罚。对违法嫌疑人在调解期间逃跑的，公安机关应当终止调解，并依照《程序规定》第165条第3款和第168条的规定执行。
7.其他不宜调解处理的。《治安管理处罚法》第9条规定，对符合调解条件的治安案件，公安机关可以调解处理，而不是"应当”调解处理。也就是说，是否选择调解处理，公安机关享有一定的裁量权。是选择调解处理，还是选择依法处罚，应当具体问题具体分析。最重要的是要化解双方当事人的矛盾，使双方当事人互谅互让，并教育双方当事人遵纪守法，不再实施违法行为。这里所说的“不宜调解处理”，按照《治安管理处罚法》《公安机关办理伤害案件规定》的规定，并结合执法实践，主要包括以下几种情况：一是违反治安管理行为后果比较严重，情节比较恶劣的；二是违反治安管理行为人态度恶劣，拒不认错的；三是违反治安管理行为人利用民间纠纷打击报复的；四是违反治安管理行为人一贯无事生非，在当地影响恶劣的；五是案件涉及黑社会性质组织的。
【实务问题】
因民间纠纷引起的轻伤害案件，当事人自愿调解处理的，公安机关是否可以调解处理?
《公安机关办理伤害案件规定》第29条、第30条明确规定，根据《刑法》第13条及《刑事诉讼法》第16条第1项规定，对故意伤害他人致轻伤，情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，以及被害人伤情达不到轻伤的，应当依法予以治安管理处罚。对于因民间纠纷引起的殴打他人或者故意伤害他人身体的行为，情节较轻尚不够刑事处罚，具有下列情形之一的，经双方当事人同意，公安机关可以依法调解处理：(1)亲友、邻里或者同事之间因琐事发生纠纷，双方均有过错的;(2)未成年人、在校学生殴打他人或者故意伤害他人身体的;(3)行为人的侵害行为系由被害人事前的过错行为引起的;(4)其他适用调解处理更易化解矛盾的。根据《治安管理处罚法》第9条和《公安机关办理伤害案件规定》的上述规定，适用治安调解的伤害案件必须是尚不够刑事处罚的案件。因此，笔者认为，对公安机关已经立案侦查的因民间纠纷引起的轻伤害刑事案件，一般不宜调解处理。但是，如果经公安机关侦查，查明伤害他人“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪”，当事人提出愿意调解处理的，公安机关可以调解处理。同时，根据《刑事诉讼法》第288条第1款的规定，对因民间纠纷引起的，涉嫌《刑法》分则第四章、第五章规定的犯罪案件，可能判处3年有期徒刑以下刑罚的公诉案件，如果犯罪嫌疑人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解。当然，按照《刑事诉讼法》第290条的规定，对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。
第一百八十条[治安调解应当遵循的基本原则]
调解处理案件，应当查明事实，收集证据，并遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。
【条旨】
本条是关于治安调解应当遵循的基本原则的规定。
【条文释义】
执行本条时，要注意以下问题：
1.公安机关调解处理案件的，首先要做好调查取证工作。对“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的”治安案件，公安机关受理后，不论将来是否适用调解处理，都要做深入细致的调查取证工作。在实践中，重调解轻取证问题在治安调解工作中比较突出。在办理因民间纠纷引起的故意伤害等治安案件中，有的办案人民警察过多地依赖调解手段，但又不重视调解前的调查取证工作，认为调解案件没有必要花时间、费力气去做调查取证工作，其后果表现在：一是往往因时过境迁，该有的证据无法取得，导致难以认定是哪方的过错，造成案件调解不下去。二是对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件需要依法作出治安管理处罚时，又因为事实不清、证据不足而处罚不了，造成大量遗留问题，成为群众上访的原因之一，影响了法律的尊严和公安机关的威信。因此，对调解处理案件定要强化证据意识，认真做好调查取证工作。这样做，一方面，通过查明事实、收集证据，可以分清责任，以便以理服人，为调解创造条件，使双方达成协议；另一方面，一旦调解未达成协议或者达成协议后不履行，由于案件事实清楚、证据确实充分、责任明确，公安机关可以依法作出治安管理处罚决定。
2.公安机关进行治安调解时应当遵循合法、公正、自愿、及时的原则。
一是合法原则。所谓合法，包括实体合法和程序合法。实体合法，是指双方当事人达成的协议必须符合法律规定。程序合法，是指公安机关调解时，应当按照法律规定的程序进行。调解不是“和稀泥”，也不是讨价还价，不能以损害一方当事人的合法权益或者他人的合法权益或者国家、集体的利益为代价，而应当是在宣传法律的基础上，使双方当事人都认识到事情的性质和法律的规定后，相互谅解、达成协议。因此，调解必须遵循合法原则，不能片面追求调解结案的比例，不顾法律规定，违法进行调解。
二是公正原则。所谓公正，是指公安机关调解时，要分清责任，严格依法办事，并实事求是地提出调解意见，不偏不倚，不徇私偏袒。调解时坚持公正原则，一方面，要求公安机关在主观上要公正对待违反治安管理行为人和被侵害人，既不能先入为主偏袒被侵害人，也不能偏向违反治安管理行为人，更不能以感情代替法律规定；另一方面，要求公安机关在客观上要充分考虑具体案件的具体情况、细节和背景，综合分析、客观公正地主持并引导双方当事人达成调解协议。
三是自愿原则。所谓自愿，是指是否愿意调解处理以及调解达成协议的内容，都必须是双方当事人自己的真实意思表示，不能强制调解。这包括两方面的要求：其一，治安案件调解应当在双方当事人自愿的基础上进行。双方当事人愿意用调解方式处理纠纷的，会主动申请公安机关进行调解或者同意公安机关为其做调解工作。其二，调解达成协议的内容必须是双方当事人的真实意思表示，即调解达成的协议必须是双方当事人互谅互让、自愿协商的结果，公安机关及其人民警察不得采取欺骗、恐吓等方式迫使双方当事人达成调解协议。
四是及时原则。所谓及时，是指公安机关应当尽快地对双方当事人进行调解，使双方当事人尽快地达成协议、解决纠纷。如果当事人之间不能相互谅解，不能达成调解协议，公安机关应当依法及时处理治安案件，并告知当事人可以就双方的民事争议依法向人民法院提起民事诉讼，不能久调不结。
3.公安机关进行治安调解处理时要注重教育和疏导，以化解矛盾。所谓教育和疏导，是指公安机关通过查清事实，讲明道理，分清责任，让当事人了解相关法律规定，认识到自己的错误、违法之所在，教育当事人要自觉遵守国家法律，并通过合法途径或者合法手段解决纷争，从而化解矛盾，引导双方当事人达成调解协议。通过教育和疏导，由当事人自愿达成解决纠纷的协议，有利于彻底化解违反治安管理行为人、被侵害人之间的矛盾，教育违反治安管理行为人不再继续违反治安管理，使被侵害人真正原谅违反治安管理行为人。
【实务问题】
1.调解是否要公开进行?
《程序规定》对调解是否公开进行未作规定，《公安机关治安调解工作规范》第6条规定，治安调解应当公开进行，涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私，以及双方当事人都要求不公开的除外。
2.调解应当在什么时限内完成?
《程序规定》仅规定调解要遵循及时原则，未对治安调解的时限作出明确规定。根据《公安机关治安调解工作规范》第9条第2款的规定，对明显不构成轻伤、不需要伤情鉴定以及损毁财物价值不大，不需要进行价值认定的治安案件，应当在受理案件后的3个工作日内完成调解；对需要伤情鉴定或者价值认定的治安案件，应当在伤情鉴定文书和价值认定结论出具后的3个工作日内完成调解。
第一百八十一条[治安调解要通知未成年人父母或者其他监护人到场及委托其他人参加调解]
被侵害人委托其他人参加调解的，应当向公安机关提交委托书，并写明委托权限。违法嫌疑人不得委托他人参加调解。
【条旨】
本条是关于治安调解要通知未成年人父母或者其他监护人到场及委托其他人参加调解的规定。
【条文释义】
本条第2款是关于当事人委托其他人参加调解的规定。由于治安调解是针对治安案件的双方当事人进行的，其目的是通过调解化解矛盾、解决纠纷、教育双方当事人、向双方当事人宣传法律、增进社会和谐，调解必须建立在违法行为人真诚悔过并取得被侵害人谅解的基础上，而且达成的调解协议还需要当事人特别是违法行为人履行。因此，本条第2款规定，被侵害人可以委托其他人参加调解，但违法嫌疑人不得委托他人参加调解。同时，为保证调解的效力，还规定，被侵害人委托其他人参加调解的，应当向公安机关提交委托书，并写明委托权限，以保证被委托人在其委托的权限内代被侵害人参加调解。当然，如果违法行为人在亲自参加的前提下，邀请他人一起参加治安调解的，公安机关应当允许。
【实务问题】
1.未成年人治安调解案件的当事人父母双亡或者没有监护能力的，如何处理?
对涉及未成年人的治安调解案件，通知未成年人的父母或者其他监护人到场参加调解，是公安机关的义务，公安机关必须履行。《民法典》第27条规定，父母是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人:(1)祖父母、外祖父母；(2)兄、姐；(3)其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。如果没有上述人员的，则由未成年人父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。因此，未成年人治安调解案件的当事人父母双亡或者没有监护能力的，公安机关应当根据具体情况通知合适的监护人到场参加调解。
2.如何通知未成年人的父母或者其他监护人到场参加调解?
为保护未成年人的合法权益，本条明确规定，当事人中有未成年人的，调解时应当通知其父母或者其他监护人到场。至于如何通知未成年人的父母或者其他监护人到场，《程序规定》未作明确规定。在实践中，公安机关既可以采取书面通知形式，也可以采取电话、电报、手机短信通知等形式，还可以采取由未成年人居住地居民委员会、村民委员会、公安派出所代为通知的形式，但无论采取何种形式进行通知，都应当确保未成年人的父母或者其他监护人收到通知。
3.未成年人的父母或者其他监护人经通知拒绝到场参加调解的，如何处理?
为保护未成年人的合法权益，保证治安调解的合法性，加强对公安机关治安调解工作的监督，对未成年人的父母或者其他监护人经通知后，拒绝到场参加调解，也没有其他成年亲友愿意到场履行调解协议确定的义务的，公安机关不宜对案件进行调解处理。因为未成年人在法律上属于无行为能力人或者限制行为能力人，不具有独自与他人签订协议的法律资格。同时，如果没有其他成年人承担履约责任，双方当事人即使达成调解协议，该协议也可能难以被完全履行。
第一百八十二条[治安调解邀请有关人员参加帮助调解]
对因邻里纠纷引起的治安案件进行调解时，可以邀请当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解。
【条旨】
本条是关于治安调解邀请有关人员参加帮助调解的规定。绿做
【条文释义】
根据本条规定，公安机关在对因邻里纠纷引起的治安案件进行调解时，可以邀请当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解。之所以要邀请当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解，主要考虑到：一是有利于公安机关查清案件事实。因邻里纠纷引起的治安案件，常常是邻里纠纷长期得不到解决而导致的结果，当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员对纠纷的来龙去脉可能比较了解。公安机关邀请他们参加帮助调解，可以进一步了解案件的起因，有利于促使双方当事人达成谅解。二是有利于调解协议的执行。双方当事人达成调解协议后，就应当履行协议。但是，由于调解协议不具有强制执行力，其执行必须基于当事人的自愿，如果当事人不履行协议，公安机关不能强制执行。如果当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加调解，就能够监督纠纷双方当事人履行调解协议确定的义务。
【实务问题】
公安机关邀请当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解是否应当征得当事人的同意?
本条规定，公安机关对因邻里纠纷引起的治安案件进行调解时，“可以"邀请当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解，并没有强制要求公安机关“应当”邀请他们参加帮助调解。因此，公安机关在调解处理这类案件时，应根据案件的具体情况决定是否邀请他们参加帮助调解。如果当事人不愿意其居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员知晓纠纷调解情况，也不愿意邀请他们参加帮助调解，公安机关不能强制邀请其居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员参加帮助调解。但是，公安机关应当在调解前，向了解纠纷前因后果的当事人居住地的居(村)民委员会的人员或者双方当事人熟悉的人员了解案件情况，以全面、客观地了解纠纷情况。
第一百八十三条[调解次数及期限]
调解一般为一次。对一次调解不成，公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再次调解，并应当在第一次调解后的七个工作日内完成。
【条旨】
本条是关于调解次数及期限的规定。
【条文释义】
《修改决定》删去了该条中的“调解应当制作笔录”。
对因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁他人财物等情节较轻的治安案件，调解处理只是公安机关处理此类案件的一种方式，不是唯一方式。同时，调解处理需要一定的基础，如果案件情况表明双方当事人没有达成调解协议可能的，调解就没有必要。另外，实践中，调解处理的案件往往久调不结，在目前警力严重不足的情况下，不仅过分牵扯公安机关的警力，而且也不利于案件的及时处理。因此，根据本条规定，调解一般为一次，一次调解不成的，应当依法予以治安管理处罚。但是，如果公安机关认为有必要或者当事人申请的，公安机关可以再次进行调解，且再次调解必须在第一次调解后的7个工作日内完成。
考虑到调解本来就是在双方同意的基础上进行的，调解达成后，调解协议书对案件情况、调解过程以及双方协议的内容、履行等内容进行了记载，而调解笔录的内容与协议内容基本一样，没有必要重复记录，为了进一步减轻基层办案负担，减少文书制作，此次修改删去了“调解应当制作笔录”的内容。
【实务问题】
1.如何理解“公安机关认为有必要”?
所谓认为有必要，是指纠纷双方都表示愿意接受调解，只是还有部分向题没有完全达成一致意见，或者还有部分事实没有查清，需要进一步查清事实，再进行一次调解活动。
2.一方当事人申请是否可以再次调解?
调解需要双方当事人达成协议，因此，这里的“当事人申请“包括两种情形:一是双方当事人都申请再次调解；二是一方当事人申请，另一方当事人同意再次调解。如果一方当事人申请再次调解，而另一方当事人不同意调解的，公安机关不得再次调解。
第一百八十四条[调解协议及其内容]
调解达成协议的，在公安机关主持下制作调解协议书，双方当事人应当在调解协议书上签名，并履行调解协议。
调解协议书应当包括调解机关名称、主持人、双方当事人和其他在场人员的基本情况，案件发生时间、地点、人员、起因、经过、情节、结果等情况、协议内容、履行期限和方式等内容。
对调解达成协议的，应当保存案件证据材料，与其他文书材料和调解协议书一并归入案卷。
【条旨】
本条是关于调解协议及其内容的规定。
【条文释义】
为确保公安机关在调解时查明案件事实，固定相关证据，提高调解协议的严肃性和公正性，也使公安机关在双方当事人达成协议后不履行时，不影响对违反治安管理行为人依法予以处罚，本条对制定调解协议以及调解协议的内容作了规定：一是明确了调解协议的内容，特别是进一步明确了调解协议书要写明案件发生的时间、地点、人员、起因、经过、情节、结果等情况；二是针对实践中存在的调解案件不注意保存案件证据，使当事人不履行调解协议时因缺乏证据材料而不能对违反治安管理行为人依法予以治安管理处罚的情况，明确了调解案件立卷存档的规定：“对调解达成协议的，应当保存案件证据材料，与其他文书材料和调解协议书一并归人案卷。”
【实务问题】
1.当事人不履行调解协议的，是否可以强制执行?
调解达成协议的，当事人应当履行调解协议。但是，公安机关的调解活动只是一种行政调解，不同于人民法院的调解，人民法院的调解是人民法院行使司法审判权的一类活动。因此，公安机关制作的调解协议书，不像人民法院制作的调解协议书一样具有强制执行力。如果当事人不履行调解协议，公安机关不能强制执行，当事人也不能以该调解协议书为依据申请人民法院强制执行。
另外，根据《中华人民共和国人民调解法》第33条的规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人可以依法向人民法院申请司法确认。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
2.调解协议当场履行的，是否可以不制作调解协议书?
根据本条规定，调解达成协议的，应当在公安机关主持下制作调解协议书。如果调解协议当场履行的，按照《程序规定》第178条的规定，也应当制作调解协议书。
3.当事人当场履行调解协议，且双方当事人都表示不需要制作调解协议书的，是否可以不制作调解协议书?
有双方当事人签字认可的调解协议书，不仅是双方认可的赔付协议，也是双方对案件事实和证据的确认，从这一角度而言，即使当事人当场履行了调解协议，且双方均表示不需要制作调解协议书，公安机关也应当制作调解协议书，以彰显调解协议书的严肃性和公正性。
4.行政案件经调解达成协议的，是否可以结案?
根据《程序规定》第258条的规定，适用调解程序的行政案件达成协议并已履行的，应当予以结案。也就是说，对虽已达成调解协议但当事人尚未履行调解协议的行政案件，不应当予以结案。
5.现场治安调解结案的治安案件，是否需要制作卷宗?
根据《公安机关治安调解工作规范》第15条第2款的规定，现场治安调解结案的治安案件，可以不制作卷宗，但办案部门应当将现场治安调解协议书按编号装订存档。当然，如果当场调解结案的治安案件有案件证据材料的，应当按照《程序规定》第184条的规定制作卷宗，将案件证据材料和其他文书材料及调解协议书一并归入案卷。
6.经调解结案的治安案件如何统计?
公安部《关于对发现受理和查处治安案件统计指标如何理解的批复》明确规定，因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等行为，构成治安案件的，无论是经公安机关调解处理还是裁决，均统计在治安案件查处数内；不构成治安案件的，即使经公安机关调解，也不统计在治安案件查处数内。《公安机关治安调解工作规范》第15条第1款对此也作了明确规定:“经治安调解结案的治安案件应当纳入统计范围，并根据案卷装订要求建立卷宗。”
第一百八十五条[调解达成协议和调解未达成协议、达成协议后不履行的法律后果以及调解案件的办案期限]
调解达成协议并履行的，公安机关不再处罚。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的，应当对违反治安管理行为人依法予以处罚;对违法行为造成的损害赔偿纠纷，公安机关可以进行调解，调解不成的，应当告知当事人向人民法院提起民事诉讼。
调解案件的办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。
【条旨】
本条是关于调解达成协议和调解未达成协议、达成协议后不履行的法律后果以及调解案件的办案期限的规定。
【条文释义】
本条第1款对调解达成协议和调解未达成协议、达成协议后不履行的法律后果作了明确规定。治安调解，是指在公安机关的主持和疏导下，促使治安案件的双方当事人交换意见，互谅互让，以一定条件和解，从而解决纠纷的一种方法。在治安调解中，没有国家审判权的参与，公安机关也不能运用行政权力强迫双方当事人达成调解协议。因此，治安调解既可能达成协议，也可能达不成协议。调解达成协议的，由于调解协议书不具有确定力、约束力和执行力，当事人既可能履行调解协议，也可能因事后反悔而不履行调解协议。但是，根据《治安管理处罚法》的规定，调解达成协议并履行和调解未达成协议或者达成协议不履行所产生的法律后果是不同的。
1.调解达成协议并履行的，公安机关对违反治安管理行为人不再处罚。治安调解达成协议包括两方面的内容：一是被侵害人原谅了违反治安管理行为人，不再要求公安机关对违反治安管理行为人予以治安管理处罚；二是违反治安管理行为人愿意就自己的行为给被侵害人造成的损害依法承担民事赔偿责任，双方已就承担民事赔偿责任的方式、范围等达成了一致意见。如果当事人履行了调解协议，则该行为将引起两方面的法律后果：对当事人来说，不能就同一事项再要求公安机关对违反治安管理行为人作出治安管理处罚；对公安机关来说，应当对该案件予以结案，不能再就同一事项对违反治安管理行为人予以查处。
2.调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依法对违反治安管理行为人予以处罚，并可以就双方的损害赔偿纠纷进行调解，调解不成的，应当告知当事人向人民法院提起民事诉讼。调解是对违反治安管理行为人有针对性地进行遵纪守法教育，使其对自己的违法行为能主动认错，寻求对方谅解，或者双方取得互相谅解，达到消除矛盾的目的。如果双方当事人不能相互谅解，对调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当及时、依法对违反治安管理行为人予以处罚，既不能久调不结，也不能不处罚就予以结案。
本条第2款是关于如何计算治安调解案件的办案期限的规定。《治安管理处罚法》第99条第1款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日;案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。调解案件一般来说比较费时、费力，对因调解未达成协议或者达成协议后不履行而适用处罚程序的治安案件，如果自公安机关受理该案件之日起计算办案时间，其期限可能已经超过30日甚至60日了。为保障公安机关依法有效维护社会治安，根据办案期限的立法初衷，并结合治安调解的执法实践，本条第2款明确规定，调解未达成协议或者调解达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算，而不能从治安案件受理之日起开始计算。
【实务问题】
1.违反治安管理行为人积极履行调解协议，但被侵害人反悔不接受的，如何处理?
根据《治安管理处罚法》第9条“经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚”的规定，笔者认为，如果双方当事人在公安机关主持下自愿达成调解协议后，违反治安管理行为人积极履行调解协议，但被侵害人反悔不接受的，也属于“达成协议后不履行”的情形。出现这一情形时，公安机关应当依法对违反治安管理行为人予以治安管理处罚。但是，达成调解协议后，违反治安管理行为人积极履行调解协议，但被侵害人反悔不接受，与违反治安管理行为人拒不履行调解协议的差异在于违反治安管理行为人对违法行为的认识程度、悔过程度不同。因此，对被侵害人反悔而拒绝接受违反治安管理行为人积极履行调解协议的，公安机关对违反治安管理行为人可以依法从轻、减轻处罚或者不予处罚。
2.因调解未达成协议或者达成协议后不履行而对违反治安管理行为人依法予以处罚的，公安机关还可以再对双方之间的损害赔偿纠纷进行调解，是否与《治安管理处罚法》的规定不一致?
《治安管理处罚法》第9条规定，"经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。根据上述规定，在调解处理时，公安机关可以一并对因违反治安管理行为造成的损害赔偿纠纷进行调解。调解不成的，应当告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼，而不能在对违反治安管理行为人作出治安管理处罚的同时，一并就违反治安管理行为人依法承担的民事责任作出决定。鉴于此，本条规定，公安机关在因调解未达成协议或者达成协议后不履行而对违反治安管理行为人依法予以处罚的同时，对违法行为造成的损害赔偿纠纷“可以"进行调解，而不是“应当”调解处理，是否调解处理由公安机关根据实际情况决定。本条作此规定只是为了便民利民，促进社会和谐，最大限度地消除不和谐因素，而不是赋予公安机关对民事责任的决定权。
3.对违反治安管理行为人依法处罚后进行的损害赔偿调解应当遵循哪些规定?
对违反治安管理行为人依法处罚后进行的损害赔偿调解应当遵循《程序规定》第十章“治安调解”的相关规定。
4.调解应当注意的方式方法有哪些?
调解的方式方法对于做好调解工作至关重要，调解方法得当能够起到事半功倍的效果。治安调解的执法实践表明，治安调解应当坚持“四宜四不宜”的调解方法：一是宜解不宜结。从解决双方当事人的矛盾纠纷入手，解开双方当事人的思想“疙瘩”，并通过调解，进行教育、疏导，增进团结，促使双方当事人和好。二是宜和不宜激。调解时，要努力缓和双方当事人的对立情绪，平息事态，通过说理讲法，分清是非，解决矛盾纠纷。三是宜缓不宜急。注意观察双方当事人的情绪，在当事人情绪激动时，宜采取缓兵之策，待当事人冷静后再下结论，以便于双方当事人接受。四是宜宽不宜严。调解不成，需要对违反治安管理行为人依法作出治安管理处罚的，尽量依法从轻处理，避免因此再度激化矛盾。
第一百八十六条[治安案件的当事人申请人民调解或者自行和解的法律后果]
对符合本规定第一百七十八条规定的治安案件，当事人申请人民调解或者自行和解，达成协议并履行后，双方当事人书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚，但公安机关已依法作出处理决定的除外。
【条旨】
本条是关于治安案件的当事人申请人民调解或者自行和解的法律后果的规定。
【条文释义】
《修改决定》总结地方在办理治安案件时引入人民调解有效化解矛盾纠纷的经验做法，增加了对人民调解认可的规定，将该条中的“当事人自行和解并履行和解协议"修改为“当事人申请人民调解或者自行和解，达成协议并履行后”。
根据《治安管理处罚法》的规定，治安调解应当在公安机关的主持下进行，对其中达成协议并履行的，公安机关对违反治安管理行为人不再处罚。对未在公安机关主持下，当事人申请人民调解和自行达成的和解协议的法律效力，《治安管理处罚法》未作规定。考虑到治安调解的目的就是化解矛盾，促进社会和谐，对治安案件申请人民调解或者自行和解，达成协议并履行的，只要符合治安调解的适用条件且是双方当事人自愿达成的，公安机关就应当依照治安调解的相关法律规定办理，即认可人民调解协议、和解协议，对违反治安管理行为人不再处罚。但是，公安机关已经依法作出处理决定的除外。
【实务问题】
1.公安机关在什么情况下可以认可当事人的自行和解协议?
根据本条规定，公安机关认可和解协议并对违反治安管理行为人不予处罚，必须同时符合下列条件：一是当事人达成和解协议的案件必须符合《程序规定》第178条规定的治安调解的适用条件。对不符合治安调解的适用条件的治安案件，即使当事人达成和解协议并履行的，也不能免除对违反治安管理行为人的行政处罚，以避免给人民群众造成“花钱免责”的印象，维护国家法律的权威与尊严。二是和解协议的内容符合法律规定和社会的公序良俗。如果和解协议存在违反法律和社会公德的内容，公安机关则不能认可。三是当事人已经履行和解协议。四是双方当事人书面申请公安机关认可其达成的和解协议，被侵害人同意不再追究违反治安管理行为人的行政处罚责任。五是公安机关认可了当事人达成的和解协议，并确认和解协议已得到履行。六是公安机关对违反治安管理行为人尚未作出治安管理处罚决定。
2.人民调解的原则、程序和效力如何把握?
《中华人民共和国人民调解法》第3条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：(1)在当事人自愿、平等的基础上进行调解;(2)不违背法律、法规和国家政策;(3)尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。第17条规定，当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。第18条规定，基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。第25条规定，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。第26条规定，人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。第33条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
